中国新闻周刊记者/王晓霞

发于2022.9.5总第1059期《中国新闻周刊》杂志

目前，中国房地产行业的形势严峻。据统计，房地产及其上下游产业链贡献了中国GDP的约四分之一，在过去的近20年中，放松对房地产的管制、拉动住房投资需求是每当经济不景气时，政府的常用刺激手段。然而，时移世易，近两年房地产业已经进入拐点。

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房地产终端需求的下降叠加政府对房地产业的强力整肃，跟疫情前水平相比，很多房地产业相关指标都处于被腰斩的状态。与房地产业相关的土地出让收入今年以来大幅下降。据财政部最近公布的数据，今年1～7月累计，全国国有土地使用权出让收入不到2.83万亿元，比去年同期下降31.7%；而土地和房地产相关税收中，契税和土地增值税也大幅下降。这导致了政府财政收支压力的矛盾较往年更为突出，特别是对于严重依赖土地财政的地区。

土地财政还能否持续？财政不平衡的问题如何解决？当下的房地产业危机如何化解，长期看这个行业健康发展的路在何方？对此，《中国新闻周刊》近日专访了北京国民经济研究所副所长、研究员王小鲁。

王小鲁是中国著名的经济学家，1980年代曾任国家体改委中国经济体制改革研究所期刊主编、研究室主任。他长期从事中国经济体制改革、经济增长、收入分配、城乡发展等研究，两次获孙冶方经济科学论文奖。

中国新闻周刊：据财政部往年公布的数据，2017～2021年，五年间全国国有土地使用权出让收入增速从2017年的超40%降到了2021年的3.5%，总体上五年来土地出让收入增速呈下降之势。这与你的判断——今年以来出现的土地出让收入大幅度下降，并非短期波动，很可能代表了土地和房地产市场走势的根本拐点——似乎是一致的。但有一个不可忽略的因素是，2020年8月央行和住建部共同出台了“三道红线”政策，当年年底还发布了“房地产贷款集中管理制度”。你认为，2021年以来国有土地出让收入增速的下滑，是政策影响多一些呢，还是更多是由于房地产市场需求的长期趋势确实已经发生了根本性改变呢？毕竟，2020年，全国土地出让收入仍有近16%的同比增速。

王小鲁：这是个好问题。要讨论这个问题，需要回头看看央行和住建部的“三道红线”是在什么情况下出台的。这个规定在2020年8月出台，2021年开始施行。2020年末，全国房地产企业当年新开工房屋面积22亿平方米，正在施工的房屋面积近93亿平方米，仅正在施工的房屋面积就合全国城镇常住人口平均每人10平方米。这一年全国房地产企业的负债总额已经接近86万亿元，相当于当年GDP的84%，房地产业相关银行贷款相当于GDP的66%，但房地产业对GDP的贡献只有7%。这已经非常不成比例。房地产企业的资产负债率超过了80%，已经过高，风险已经过大。

现在全国城镇人均住房面积已经30多平方米了，再加上正在施工的住房，都卖出去以后人均就是40多平方米。如果按人均算，以后即使不再建房，也已经快饱和了。当然实际上有人住房过多，有人不够。问题是，如果还继续不断扩大借债投资建房的规模，以后到底还有多少人要买房？多少人买得起？买房的有多少人是自己住，多少人是囤房等待升值？如果没有那么多人需要买房或者买不起房，如果很多人买房只是为了倒手赚钱，那么早晚有一天越积越多的房子会砸在房地产商和囤房者的手里。房价会垮下来，借债会变成坏债，大量房地产商会资不抵债，银行会被拖垮，实体经济也会被拖下水。

如若情况是这样，那么究竟应该逐步挤泡沫、降低杠杆率，还是继续放手给房地产企业贷款，做大泡沫，等待最终整体垮塌？我想应该是前者。因此采取措施挤泡沫是必要的，现在也许还不算太晚。至于“三道红线”的具体规定是否准确适度，偏松还是偏紧，是否需要根据各地方的不同情况因地制宜调整？这些问题还可以讨论。但需要看清楚，房地产市场和土地市场面临的问题，是因为多年来已经积累了大量泡沫，而不是有了“三道红线”才造成的。如果不挤泡沫，未来要发生的问题还会严重得多。

中国新闻周刊：据你分析，2000年以后，商品房用地的收入越来越成为地方政府重要的收入来源，从此开始了土地财政时期。根据官方数据，你计算得出“从2001到2021这20年，现价GDP年均增长12.4%，现价全国财政预算收入年均增长13.4%，而土地出让收入年均增长23.4%，远超过了经济增长和财政收入增长”。在你看来，20余年来的土地财政对中国经济带来了哪些影响？

王小鲁：关于土地财政多年来的影响，从好处说，是补充了地方财政收入，让地方政府有更多的钱用于城市建设、基础设施建设，也促进了经济增长。

从问题说，第一是地价越来越高，推着房价不断上涨。特别是大城市，大多数年轻工薪族买不起房，买了房的搭进了父母甚至爷爷奶奶的积蓄，还背上沉重的债务。没买房的也有相当重的租金负担。商铺的租金也很重，只能把负担转嫁给消费者。第二是农民的合法财产权益受到侵犯。宪法规定农村土地是农民集体所有，地方政府却低价征地，高价卖地，收入全归政府。第三是政府通过征地卖地占有了越来越大的资源，挤压了市场配置资源的份额。1995年，全口径政府支出约相当于GDP的17%，2021年已经接近42%。土地财政对此起了很大作用。同时还扩大了财富分配差距，使有房和无房者的财产差距越来越大，压缩了中等收入阶层。第四是房地产负债不断扩大，杠杆率越来越高，并促使经济脱实向虚，已经形成了严重金融风险隐患。因为负面影响越来越大，泡沫越来越多，土地财政已经维持不下去了。

中国新闻周刊：的确，从种种迹象看，一些地方的土地财政已经难以为继，这个范围还在不断扩大。政府的财政收入增长乏力，但是财政支出又在保持一个较高的增长，财政收支的矛盾看起来越来越大，但是政府债务也已经到一个比较高的水平，特别是算上地方政府的隐性债务之后，依靠大量发债维持财政平衡也不是一个长久之计。你觉得，这种矛盾应该如何解决？

王小鲁：关于地方政府债务负担和收支不平衡问题，地方债的积累也是个长期过程。政府过度负债实际是寅吃卯粮，饮鸩止渴。既然如此，老一套刺激政策、扩张政策只能加剧矛盾。政府支出必须收缩，要过紧日子，要量入为出。凯恩斯那一套靠大规模政府投资拉动经济增长的办法，已经过时了。要把不急需的投资支出砍掉，把过高的行政支出压下来，把政府大手大脚花钱、到处找投资项目的习惯改掉，把资源留给市场支配，让市场真正起作用。政府把有限的公共资源集中到公共服务和社会保障，用于保障民生，用于失业救济，以及给企业减负。只有老百姓的最终消费需求得到保障，才能支撑经济增长，经济才能转危为安。

中国新闻周刊：土地财政难以为继和房地产业整体不振的影响，不止体现在财政方面。你认为，其对未来中国的宏观经济可能产生哪些不利影响？

王小鲁：粗略估算，未来14年随着城镇化率继续提高、刚性住房需求和改善型住房需求继续上升，平均每年充其量需要新增城镇住宅10.7亿平方米左右，而过去三年平均每年新开工住宅面积15.9亿平方米。现在每年新开工住房建设面积已经大大超过每年的合理新增住房需求。如果按这个建设规模，平均每年可能有1/3的房子卖不出去。因此，未来房屋滞销、土地需求下降、房价地价下降恐怕是必然的。土地财政也将难以为继。接下来无非是两种可能。

最不愿看到的情形是，政府收入会急剧收缩，财政面临严重困难。地价和房价下降会使以土地为抵押的政府债务和以在建房屋为抵押的房地产企业债务大量成为不良债务，发生偿债危机。政府可以禁止房地产企业降价销售住房，但如果房屋持续卖不出去，房地产企业可能倒得更快。偿债危机会拖垮大量的中小银行，危及资金正常周转，因此会把实体经济拖下水。

如果是“软着陆”，有可能争取房价不出现断崖式下降，而是延长调整期，采取相对缓和的调整，但房地产业收缩和土地收入减少恐怕是免不了的。经济增长可能在更长时期受到拖累。但如果想用大规模货币放水的办法来扩张需求、拉动增长，结果很可能适得其反，把经济推入更大的萧条。

中国新闻周刊：最近有经济学家认为，应尽快对房地产企业实施救助政策，比如，对出险的企业进行注资甚至国有化，对未出险的企业从流动性层面给予支持。你认为是否必要？

王小鲁：政府给房地产企业注资，资金从哪来？只能是大量借债透支，把房地产泡沫变成政府泡沫。对企业实行国有化，是否企业债务要由政府来还？用什么还？如果大量出险都由政府兜底，对未出险的企业给予无条件的流动性支持，政府要印多少钞票？会把金融泡沫进一步扩大到什么程度？不会把短期、中期危机变成长期危机吗？

中国新闻周刊：当前，中国经济又走到了一个相对比较困难的时期。你认为中国如何才能更好地稳增长？

王小鲁：今年上半年的房地产业和土地收入急剧下降，已经敲响了警钟。这不是单一部门的问题，是各种问题长期积累的结果，需要有深入的反思，才能拿出合理应对措施。我这里只能根据自己的观察和分析做几点提示，对与错有待实践检验。

第一，房子和土地卖不出去，根本问题是泡沫已经过大，绝不是靠刺激能解决的问题。减少对买房的限制，通过降息等方式降低企业的还本付息负担，可能在某种程度上暂时缓解房地产企业和实体企业面临的困难。但如果以为搞货币大水漫灌就能救命，结果很可能适得其反，把经济拖入深度危机。欧美正在步入滞胀两难局面，俄乌战事只是一个影响因素，更重要的原因是它们疫情期间的大规模刺激。中国没有在疫情期间搞大规模货币放水，这是理性的选择。但长期以来经济脱实向虚、泡沫过大的偏向已经积累了严重问题，如果现在再搞大规模刺激，实际上就是饮鸩止渴。宏观政策整体保持稳定，是走出危机的必要条件。

第二，财政政策重点不应继续搞扩大政府投资，相反需要压缩不必要的政府支出，减少没有效益的政府投资。政府要过紧日子，支出结构要转型，把资源更大限度留给市场来配置。政府支出重点放在稳就业，保民生，减轻企业负担，救济失业人群，做好公共服务和社会保障上。促使社会大众的最终消费需求尽快回升。

第三，目前保障性住房对中低收入居民覆盖面太低。政府应制订计划，大幅度提高保障性住房对中下收入和低收入居民的覆盖率。首先，有些房地产企业卖不出去的房子，如果符合条件，可以由政府收购，转成廉租房和公租房。另外，通过政府采购，扩大保障性住房建设。但整个过程必须公开透明、建立规范，防止幕后交易。这样做，一方面可以减轻房地产业受到的冲击，缓解债务危机，另一方面能尽快满足城镇低收入和中下收入居民的保障性居住需要。没有取得城镇户籍的城镇外来人口，只要是常住人口，居住和工作满一定期限，也应当按同等条件纳入住房保障范围。

第四，防疫措施要避免各地层层加码，有些地方摆花架子，搞了很多缺乏实际防疫效果，但妨碍企业正常经营和居民正常生活的措施，实际上都是为了做给上级看。对这些不当措施需要进行检查和纠正。政府花在全民核酸检测等方面的大量支出也应该进行效果评估，减少浪费。防疫政策怎样能够更符合当前疫情的实际情况，应当不断研究，不断改进。

第五，改革现行的征地和土地出让制度，政府征地要限制在必需的公益性项目和基础设施建设项目，参照市场地价给以补偿。符合土地利用规划的商业性土地需求，要允许通过市场满足，允许农村集体建设用地直接入市，不必通过政府征地。允许农户的闲置宅基地在不违反土地规划用途的条件下，进行使用权的有偿转让，取消对需求方身份的限制。

第六，改革土地增值税制度。建设用地通过市场交易后，不同地域的土地收入会差异巨大，苦乐不均。城市周边的土地可能大幅度升值。政府对这些大幅度增值的土地收入可以征收适当比例的土地增值税，用来补充公共服务和社会保障资金的不足。

第七，现在市场营商环境改进空间还有很大，民营企业经常受到干扰，缺乏信心。需要改善市场营商环境，维护公平竞争，对民营企业要一碗水端平，取消各种歧视性政策，纠正不公平待遇，杜绝政府对企业的不当干预。多用普惠性政策，少用特惠政策。要减少行政性保护和行政性垄断，坚持市场化改革方向。

《中国新闻周刊》2022年第32期

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